Статья 34 ФЗ-3 О полиции РФ. Правовое регулирование службы в полиции
1. Служба в полиции осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, с учетом положений настоящего Федерального закона.
2. Действие трудового законодательства Российской Федерации распространяется на сотрудников полиции в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, и настоящим Федеральным законом.
Комментарий к Ст. 34 федерального закона «О полиции» в РФ
1. Служба в полиции является разновидностью профессиональной служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. Следовательно, ее правовые основы аналогичны системе нормативных правовых актов, регулирующих службу в органах внутренних дел. Особенности данной службы установлены Законом о полиции. Данное положение закреплено в части 1 комментируемой статьи.
Отношения, связанные с государственной службой в органах внутренних дел, регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства внутренних дел Российской Федерации, принятыми в пределах полномочий нормативными правовыми актами других федеральных органов исполнительной власти, а также международными договорами Российской Федерации.
2. Отправные начала организации и функционирования трудовой деятельности в целом и государственной службы в том числе заложены Конституцией Российской Федерации. В соответствии со статьей 37 в Российской Федерации гарантируется свобода труда. Принудительный труд запрещен. Это означает, что гражданин сам определяет, идти ему служить в органы внутренних дел, в полицию или воздержаться от этого шага.
Конституция Российской Федерации устанавливает также материальные стимулы и гарантии свободного труда. В частности, в статье 37 Конституции Российской Федерации закреплено право работника на здоровые и безопасные условия труда, на вознаграждение за труд, на отдых и т.д.
Конституция Российской Федерации отнесла вопросы федеральной государственной службы к ведению Российской Федерации (пункт "т" статьи 71). Это означает, что субъекты Российской Федерации не могут принимать законы и другие нормативные правовые акты о службе в органах внутренних дел и полиции. Данные вопросы могут регулироваться только федеральными нормативными правовыми актами.
3. Концептуально-правовую основу государственной службы, в том числе службы в полиции, составляют нормы Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Он в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации.
Национальное законодательство всех государств устанавливает особые правила прохождения службы личным составом вооруженных сил и полиции. Возможность такой отраслевой модификации прохождения государственной службы предусмотрена статьей 2 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Согласно данному Закону система государственной службы включает следующие виды государственной службы: государственная гражданская; военная; правоохранительная. Служба в полиции относится к правоохранительной службе <1>.
--------------------------------
<1> О понятиях и видах государственной службы см.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М., 1999; Оболонский А.В. Государственная служба. М., 2001; Государственная служба современной России: Проблемы реформирования и эффективного функционирования. Ростов н/Д, 2003; Игнатов В.Г. Государственная служба. М., Ростов н/Д, 2004; Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. М., 2007; Демин А.А. Государственная служба. М., 2007; Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. М., 2007; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2008; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2008.
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" закрепляет основные принципы построения и функционирования государственной службы независимо от ее вида: федерализм, законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ к государственной службе, единство организационных и правовых основ государственной службы, открытость, профессионализм и компетентность государственных служащих, защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Определены также общие условия государственной службы, включая формирование кадрового состава, поступление на службу, установление классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, исчисление стажа государственной службы, ведение реестров государственных служащих.
Названные начала обязательны и для службы в полиции.
4. Комплексным нормативным правовым актом, регулирующим прохождение службы в органах внутренних дел, является Закон о службе в органах внутренних дел.
Закон о службе в органах внутренних дел регулирует правоотношения при поступлении граждан Российской Федерации на службу в органы внутренних дел и ее прохождении на должностях сотрудников органов внутренних дел.
В целях регламентации правового положения (статуса) сотрудника данным Законом определяются понятие "сотрудник", общие квалификационные требования к должностям сотрудников в органах внутренних дел, устанавливаются основные права и обязанности сотрудников, ограничения и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел.
Закон о службе в органах внутренних дел закрепляет обязательность служебных отношений на контрактной основе, конкурсный порядок отбора кандидатур на замещение отдельных должностей, возможность ротации ряда руководителей по истечении шести лет пребывания в замещаемой должности, порядок урегулирования конфликта интересов, антикоррупционные и другие правовые механизмы, основанные на законодательстве о государственной службе Российской Федерации. Регламентируются вопросы испытания при поступлении на службу в органы внутренних дел, перевода на другую должность, аттестации. Содержится исчерпывающий перечень оснований для прекращения контракта либо его расторжения.
Законом о службе в органах внутренних дел урегулированы также вопросы видов и порядка присвоения специальных званий, служебной дисциплины и мер ее обеспечения, служебного времени и отдыха сотрудников. Регламентирован порядок обработки, хранения и передачи персональных данных сотрудников, а также порядок ведения личных дел и реестров сотрудников.
5. Отдельные вопросы службы в полиции регулируются также другими федеральными законами. Часть 2 статьи 29 Закона о полиции устанавливает, что на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, определенные Федеральным законом "О противодействии коррупции" и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Правоотношения, связанные с социальной защитой сотрудников органов внутренних дел, являются предметом регулирования Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".
6. Полномочиями по правовому регулированию службы в органах внутренних дел обладает Президент Российской Федерации, который осуществляет руководство МВД России. Указами Президента Российской Федерации устанавливаются: перечни типовых должностей в органах внутренних дел и соответствующих им специальных званий; перечни должностей высшего начальствующего состава и соответствующих им специальных званий; квалификационные требования к должностям высшего начальствующего состава; порядок рассмотрения в органах внутренних дел вопросов, касающихся соблюдения сотрудниками ограничений, запретов и исполнение ими обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции"; порядок прикомандирования сотрудников органов внутренних дел к государственным органам и организациям; порядок ведения реестров сотрудников органов внутренних дел и граждан, поступающих на службу в органы внутренних дел; порядок формирования кадрового резерва органов внутренних дел; порядок проведения внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел - и регулируются некоторые другие вопросы <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 253 "Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий"; Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 4070; Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" // СЗ РФ. 2009. N 39. Ст. 4588; 2010. N 3. Ст. 274; N 27. Ст. 3446; N 30. Ст. 4070; Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов"; Указ Президента Российской Федерации от 7 декабря 2008 г. N 1734 "О федеральных кадровых резервах Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной миграционной службы и федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" // СЗ РФ. 2008. N 50. Ст. 5896; 2010. N 3. Ст. 274; N 42. Ст. 5350; 2011. N 42. Ст. 5911; Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 251 "О внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации".
7. Правительство Российской Федерации регламентирует в основном отношения, связанные с созданием необходимых материальных и иных условий службы в органах внутренних дел. Такими предметами ведения в соответствии с федеральными законами и указами Президента Российской Федерации выступают: квалификационные требования к состоянию здоровья граждан, поступающих на службу в органы внутренних дел; образцы форменной одежды и знаков различия по специальным званиям; порядок и условия совмещения обязанностей в органах внутренних дел; финансовые условия командирования сотрудника органов внутренних дел в служебные командировки; порядок исчисления стажа службы в органах внутренних дел для назначения пенсии за выслугу лет, ежемесячной надбавки за стаж службы, выплаты единовременного пособия при увольнении, предоставления иных социальных гарантий; размеры и условия оплаты труда сотрудника органов внутренних дел, предоставление социальных гарантий, выплат и компенсаций и тому подобные вопросы <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2003 г. N 123 "Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе" // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 902; 2004. N 4. Ст. 279; 2005. N 2. Ст. 152; N 19. Ст. 1815; 2007. N 5. Ст. 671; N 47 (ч. II). Ст. 5764; 2008. N 31. Ст. 3744; Постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 2011 г. N 835 "О форменной одежде, знаках различия и нормах снабжения вещевым имуществом сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 43. Ст. 6072; Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 941 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации" // САПП РФ. 1993. N 40. Ст. 3753; 1994. N 15. Ст. 1180; СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 751; N 12. Ст. 1058; N 48. Ст. 4684; 1996. N 15. Ст. 1634; N 16. Ст. 1903; N 19. Ст. 2306; N 46. Ст. 5255; 1999. N 15. Ст. 1818; N 45. Ст. 5426; 2000. N 3. Ст. 271; N 9. Ст. 1041; N 30. Ст. 3145; N 36. Ст. 3659; N 37. Ст. 3723; N 39. Ст. 3868; N 42. Ст. 4145; 2001. N 1 (ч. II). Ст. 121; N 32. Ст. 3328; 2002. N 9. Ст. 936; N 16. Ст. 1576; N 24. Ст. 2303; N 40. Ст. 3933; N 47. Ст. 4687; 2003. N 46 (ч. II). Ст. 4477; 2004. N 43. Ст. 4226; N 48. Ст. 4781; 2005. N 1 (ч. II). Ст. 127; N 51. Ст. 5550; 2006. N 1. Ст. 152; N 3. Ст. 297; N 12. Ст. 1302; N 20. Ст. 2172; N 34. Ст. 3674; N 46. Ст. 4799; 2007. N 35. Ст. 4313; N 50. Ст. 6299; N 51. Ст. 6363; 2008. N 31. Ст. 3737; N 38. Ст. 4323; N 40. Ст. 4538; 2009. N 8. Ст. 986. N 19. Ст. 2335; N 21. Ст. 2566; 2011. N 8. Ст. 1123; N 42. Ст. 5922; N 51. Ст. 7526; Постановление Правительства Российской Федерации от 23 января 2003 г. N 43 "О порядке исчисления выслуги лет для назначения процентной надбавки за выслугу лет к окладу денежного содержания сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и таможенных органов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 339; 2006. N 3. Ст. 297; 2010. N 4. Ст. 415); 2011. N 17. Ст. 2408; N 42. Ст. 5922; Постановление Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2004 г. N 65 "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации".
8. Большой объем подзаконного регулирования служебных отношений приходится на МВД России. Назначение этой регуляции заключается главным образом в установлении порядка реализации норм федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, санкционирующих служебные отношения в органах внутренних дел. Это так называемые процессуальные (процедурные) акты. Но министерство полномочно также осуществлять первичное регулирование служебных отношений, правда, в ограниченных масштабах и только в соответствии с актами высшей юридической силы.
Ведомственным правовым регулированием охватывается широкий круг вопросов, касающихся приема на службу в органы внутренних дел, порядка и условий прохождения службы, служебной дисциплины, порядка присвоения специальных званий, организации кадровой работы в органах внутренних дел. Предметами такого регулирования выступают: образец служебного удостоверения сотрудника органов внутренних дел и порядка его выдачи;
правила ношения форменной одежды сотрудников органов внутренних дел;
определение видов ведомственных знаков отличия и знаков различия, правил их ношения;
порядок прохождения психофизических исследований (обследований), тестирования на алкогольную, наркотическую или иную токсическую зависимость граждан, поступающих на службу в органы внутренних дел;
порядок приема документов для поступления на службу в органы внутренних дел;
примерная форма контракта, заключаемого с гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел, а равно с сотрудником органов внутренних дел;
порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности в органе внутренних дел;
перечень нетиповых должностей в органах внутренних дел; перечни должностей рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава и соответствующих им специальных званий;
квалификационные требования к должностям рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава;
квалификационные требования к уровню физической подготовки отдельных должностей рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава;
порядок присвоения квалификационных званий; порядок разработки и утверждения должностных регламентов (должностных инструкций);
положение о проведении аттестации сотрудников органов внутренних дел;
порядок режима служебного времени, командирования в другую местность в период действия военного или чрезвычайного положения, проведения контртеррористических операций, в условиях вооруженного конфликта, при ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций;
порядок зачисления сотрудника органа внутренних дел в распоряжение и порядок нахождения сотрудника в распоряжении;
порядок ведения личного дела сотрудника органа внутренних дел; порядок проведения служебной проверки;
порядок временного отстранения сотрудника органа внутренних дел от выполнения служебных обязанностей;
порядок организации подготовки кадров для замещения должностей рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, содержание и порядок организации первоначальной подготовки;
порядок внутриведомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о службе в органах внутренних дел и некоторые другие аспекты служебных отношений;
порядок обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел и др.
9. На определенный круг служебных отношений в органах внутренних дел распространяют свое действие нормативные правовые акты, принятые другими федеральными органами исполнительной власти. Это прежде всего акты Минздравсоцразвития России и Минфина России. Данные министерства ответственны за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование соответственно в сфере труда и в сфере финансов. По этим вопросам актами, принятыми ими в пределах предоставленной компетенции, должны руководствоваться и другие органы, что закреплено в соответствующих положениях о данных органах <1>.
--------------------------------
<1> См.: пп. 5.2.29 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258; 2011. N 36. Ст. 5148; подп. 5.2.101 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 321 (СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898; 2008. N 23. Ст. 2713).
Такими актами, которые распространяют свое действие на служебные отношения в органах внутренних дел, например, являются: Приказ Минфина России от 1 июля 2009 г. N 67н "Об установлении формы заявления о заключении договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, формы страхового полиса обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, формы документа, содержащего сведения о страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств по договору обязательного страхования" <1>; Приказы Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011 г. N 342н "Об утверждении Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда" <2> и от 23 декабря 2009 г. N 1012н "Об утверждении Порядка и условий назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей" <3>.
--------------------------------
<1> Зарегистрирован в Минюсте России 28 июля 2009 г., регистрационный N 14427 // Российская газета. 2009. 18 авг.
<2> Зарегистрирован в Минюсте России 9 июля 2011 г., регистрационный N 20963 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 10.
<3> Зарегистрирован в Минюсте России 31 декабря 2009 г., регистрационный N 15909 // Российская газета. 2010. 27 янв., 22 окт.; 2011. 22 июля.
10. Правовую основу службы в органах внутренних дел в силу статьи 15 Конституции Российской Федерации составляют также международные договора Российской Федерации. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством о службе в органах внутренних дел, то применяются правила международного договора.
Так, Положением о Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств - участников Содружества Независимых Государств (далее - БКБОП), утвержденным решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств 25 ноября 2005 г., предусматривается, что руководство и сотрудники, назначенные на штатные должности в БКБОП, состоят в кадрах министерств внутренних дел государств СНГ. Порядок служебных взаимоотношений между сотрудниками, назначенными на штатные должности в БКБОП, определяется отдельным Положением, утверждаемым директором БКБОП по согласованию с Советом Министров внутренних дел государств - участников Содружества Независимых Государств (пункт 3.7).
В случае прекращения деятельности БКБОП, окончания срока работы в БКБОП, а также при увольнении вследствие изменений в штатном расписании министерство внутренних дел направляющего государства должно предоставить директору БКБОП, его первому заместителю и заместителям должность не ниже должности, занимаемой ими до направления в БКБОП. Другим сотрудникам БКБОП министерство внутренних дел направляющего государства обязано предоставить должность не ниже должности, занимаемой ими в БКБОП (пункт 3.16).
Другой акт - Соглашение о подготовке кадров для правоохранительных, противопожарных, аварийно-спасательных органов и специальных служб государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности от 5 сентября 2008 г. Им, в частности, предусматривается, что отбор кандидатов для обучения и их медицинское освидетельствование проводит направляющая Сторона исходя из условий приема в учебные заведения и рекомендаций принимающей Стороны.
Кандидаты для обучения совместно с сотрудниками правоохранительных, противопожарных, аварийно-спасательных органов и специальных служб принимающей Стороны зачисляются в учебные заведения по результатам вступительных испытаний, принимаемых при необходимости с участием представителей принимающей Стороны на территории направляющей Стороны.
11. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что по вопросам, не урегулированным Законом о службе в органах внутренних дел и Законом о полиции, к служебным отношениям в полиции применяются нормы трудового законодательства. Это оправданно. В практике реализации служебных отношений возникает немало ситуаций, когда на этот счет отсутствует специальное законодательство. С другой стороны, трудовое законодательство содержит детальное и подробное регулирование многих аспектов трудовых отношений, которое носит универсальный характер и не несет в себе особенностей, связанных с тем или иным видом трудовой деятельности.
На служебные отношения в полиции и иные непосредственно связанные с ними отношения, в частности, распространяется действие следующих норм трудового законодательства: нормы о защите персональных данных работников; нормы о продолжительности ежедневной работы, работы накануне нерабочих праздничных и выходных дней; нормы о режиме рабочего времени; нормы о перерывах в работе, в выходные и нерабочие праздничные дни; нормы о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков; нормы о реализации права на отпуск при увольнении работников; нормы, устанавливающие гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с обучением; нормы об охране труда; нормы, закрепляющие льготы и гарантии беременным женщинам и матерям, а также отцам, воспитывающим детей без матери; нормы, устанавливающие гарантии и компенсации работникам, обучающимся в образовательных учреждениях на заочной или вечерней форме обучения; нормы, устанавливающие порядок и условия оплаты сверхурочных работ; нормы о материальной ответственности сотрудников за ущерб, причиненный работником работодателю и ряд других.