Статья 49 ФЗ-3 О полиции РФ. Государственный контроль за деятельностью полиции
1. Государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
2. Ведомственный контроль за деятельностью полиции осуществляется в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Комментарий к Ст. 49 федерального закона «О полиции» в РФ
1. Часть 1 статьи называет субъекты внешнего государственного контроля за деятельностью полиции, которыми являются Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации.
Вместе с тем следует отметить, что это не исчерпывающий перечень. Соответствующими контрольными полномочиями в названной сфере обладают также Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, некоторые федеральные органы исполнительной власти, обладающие надведомственными полномочиями (например, Минфин России и Минюст России). Однако данностью является то, что эти органы образуются, учреждаются либо Президентом Российской Федерации, либо Правительством Российской Федерации. В формировании некоторых из них (например, Счетной палаты Российской Федерации) принимают участие и палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации в сфере деятельности полиции обусловлены его конституционным статусом высшего должностного лица государства, гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе в области правоохранительной деятельности. Кроме того, на главу государства возложена функция обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами.
Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, который рассматривает вопросы обеспечения безопасности, анализирует информацию о соблюдении прав и свобод человека, осуществляет подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности <1>. Иными словами, Президент Российской Федерации непосредственно определяет политику в области организации и деятельности полиции (полицейскую политику).
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
Контроль Президента Российской Федерации за деятельностью полиции носит преимущественно стратегический характер и направлен на обеспечение выполнения ею обязанностей по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечению общественной безопасности. Как правило, он осуществляется в двух основных формах: а) непосредственный контроль Президента Российской Федерации; б) контроль за деятельностью полиции через соответствующие президентские структуры - Администрацию Президента Российской Федерации, Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Непосредственный контроль Президент Российской Федерации осуществляет прежде всего в области подбора и расстановки руководящих кадров полиции. При рассмотрении вопросов назначения на должность одновременно оцениваются работа кандидатов, ее эффективность.
Президент Российской Федерации вправе заслушивать отчеты и информацию министра внутренних дел Российской Федерации, других должностных лиц министерства, выносить вопросы, связанные с деятельностью полиции, на рассмотрение Совета Безопасности, участвовать в работе совещаний министерства, заседаниях его коллегий и осуществлять иные контрольные полномочия.
В осуществлении президентского контроля значительная роль принадлежит Администрации Президента Российской Федерации. Согласно Положению об Администрации Президента Российской Федерации <1> она осуществляет контроль за исполнением федеральных законов, указов и других решений Президента Российской Федерации, в том числе и по вопросам деятельности полиции.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; N 24. Ст. 2392; 2005. N 32. Ст. 3272; 2007. N 13. Ст. 1530; 2008. N 43. Ст. 4919; 2010. N 3. Ст. 274; 2011. N 4. Ст. 572.
Важные функции по обеспечению президентского контроля возложены на Контрольное управление Президента Российской Федерации. В соответствии с Положением <1> оно призвано проверять исполнение федеральными органами власти федеральных законов, указов и иных решений Президента Российской Федерации и готовить на этой основе информацию для Президента Российской Федерации с конкретными предложениями по предупреждению и устранению выявленных недостатков. Для реализации своих задач Контрольное управление вправе создавать комиссии. Так, например, его проверки деятельности МВД России касались вопросов исполнения законодательства об оружии, присоединения Российской Федерации к европейским конвенциям о выдаче, взаимной правовой помощи, об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и др.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г. N 729 // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395; 2008. N 43. Ст. 4919; 2011. N 4. Ст. 572.
3. Парламентский контроль за деятельностью полиции осуществляется Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в пределах их полномочий, определяемых статьями 102, 103 Конституции Российской Федерации. В связи с этим основными формами работы палат парламента, через которые реализуются их контрольные функции, выступают следующие:
рассмотрение и принятие (одобрение) федеральных конституционных законов и федеральных законов, регулирующих деятельность полиции;
заслушивание докладов и информаций Правительства Российской Федерации о состоянии законности и правоприменительной практики в Российской Федерации;
рассмотрение ежегодных отчетов о работе Счетной палаты Российской Федерации по результатам проверок соблюдения финансового и бюджетного законодательства МВД России;
заслушивание Министра внутренних дел Российской Федерации, осуществляющего руководство полицией, на проводимых палатами правительственных часах;
запросы депутатов или членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, направляемые в адрес МВД России, по вопросам деятельности полиции и др.
К примеру, в течение двух последних лет палатами Федерального Собрания Российской Федерации проведено семь правительственных часов, на которых выступал Министр внутренних дел Российской Федерации.
В адрес МВД России за это время поступило почти 3,5 тыс. обращений, запросов и писем депутатов и сенаторов.
Предметом контроля со стороны палат Федерального Собрания Российской Федерации могут выступать также факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. Указанное правомочие реализуется в рамках Федерального закона от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" <1>. В ходе парламентских расследований выясняются факты и обстоятельства, связанные с деятельностью полиции, имеющие негативные последствия для общества и государства <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 7; 2007. N 1 (ч. I). Ст. 40; 2011. N 1. Ст. 16.
<2> По вопросу о понятии и содержании парламентского контроля за правоохранительной деятельностью см.: Тарасов А.М. Государственный контроль в России. С. 341 - 375.
4. Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти. Его контрольные полномочия также носят универсальный характер в силу того, что Правительство является органом, осуществляющим исполнительную власть в Российской Федерации, а Министр внутренних дел Российской Федерации является членом Правительства Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".
Правительство Российской Федерации:
заслушивает на своих заседаниях руководителей МВД России по вопросам противодействия преступности, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности;
рассматривает проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, касающиеся деятельности полиции;
издает постановления и распоряжения, регулирующие отношения, связанные с деятельностью полиции;
определяет бюджет МВД России, осуществляет финансирование деятельности министерства, в том числе полиции;
контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, в том числе МВД России.
5. Проверку законности, обоснованности и рациональности расходования бюджетных средств, а также работы по их экономии осуществляет Счетная палата Российской Федерации и Минфин России, деятельность которой регламентирована Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате" <1>. В соответствии с ним в компетенцию Счетной палаты входят:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; 2002. N 28. Ст. 2790; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 33. Ст. 3370; N 49. Ст. 4844; 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3427; 2007. N 10. Ст. 151; N 16. Ст. 1829; N 30. Ст. 3804; N 31. Ст. 4011; 2008. N 13. Ст. 1185; N 52 (ч. I). Ст. 6229; 2009. N 7. Ст. 772; 2010. N 15. Ст. 1739; 2011. N 1. Ст. 16, 49.
контроль за своевременным исполнением статей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
анализ эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка проектов федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
анализ причин отклонения от установленных показателей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов;
контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств внебюджетных фондов в финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное информирование Совета Федерации и Государственной Думы о ходе исполнения бюджета и результатах контрольных мероприятий.
Соответствующими контрольными полномочиями в сфере реализации финансовой политики наделен Минфин России <1>:
--------------------------------
<1> См: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258; N 49. Ст. 4908; 2005. N 23. Ст. 2270; N 52 (ч. III). Ст. 5755; 2006. N 32. Ст. 3569; N 47. Ст. 4900; 2007. N 23. Ст. 2801; N 45. Ст. 5491; 2008. N 5. Ст. 411; N 46. Ст. 5337; 2009. N 3. Ст. 378; N 6. Ст. 738; N 8. Ст. 973; N 11. Ст. 1312; N 26. Ст. 3212; N 31. Ст. 3954; 2010. N 5. Ст. 531; N 9. Ст. 967; N 11. Ст. 1224; N 26. Ст. 3350; N 38. Ст. 4844; 2011. N 1. Ст. 238; N 3. Ст. 544; N 4. Ст. 609; N 10. Ст. 1415; N 12. Ст. 1639; N 14. Ст. 1935; N 36. Ст. 5148; N 43. Ст. 6076; N 46. Ст. 6522.
6. Частью 2 комментируемой статьи предусмотрен ведомственный контроль за деятельностью полиции. Подобной нормы в Законе о милиции не содержалось.
Ведомственный контроль выступает важным инструментом оценки и обеспечения в деятельности полиции режима законности и дисциплины, соблюдения прав и свобод граждан. Кроме того, в ходе его оценивается и обеспечивается эффективность использования сил и средств полиции. Эти результаты достигаются за счет выявления имеющихся отклонений от установленных правил полицейской деятельности и принятия мер к их устранению.
Выделяются два уровня ведомственного контроля за деятельностью полиции: контроль вышестоящих органов внутренних дел и их подразделений и контроль конкретных руководителей органов внутренних дел за деятельностью полиции и их сотрудников.
Наиболее распространенными видами первого направления контроля являются: инспектирование; контрольные проверки; комплексные выезды для оказания практической помощи; целевые (самостоятельные) выезды по отдельным направлениям оперативно-служебной деятельности, проверке жалоб, заявлений и другим вопросам; зональный контроль; линейный контроль; ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности; заслушивание отчетов руководителей.
Контроль, осуществляемый руководителем органа внутренних дел за соблюдением законности сотрудниками полиции, носит постоянный характер и выступает как составная часть управления личным составом, прямая обязанность руководителей. К наиболее действенным видам данного контроля относятся: повседневный контроль работы подчиненных сотрудников; проверка работы подразделений в целом и по отдельным направлениям деятельности; периодические заслушивания руководителей подразделений и отдельных сотрудников полиции; устные и письменные отчеты сотрудников полиции; проверка выполнения планов работы; проверка жалоб граждан на действия (бездействие) сотрудников милиции.
7. Новеллой является то, что из числа субъектов государственного контроля за деятельностью полиции, перечисленных в статье 49 Закона, исключены органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причина заключается в формировании модели полиции, монолитно встроенной в централизованную систему органов внутренних дел. Данная мера необходима на период становления обновленных органов охраны правопорядка.
Ранее указанный контроль носил в большей степени декларативный характер, поскольку был ограничен как по своим масштабам, так и по содержанию. Он преимущественно затрагивал вопросы расходования средств бюджетов субъектов Российской Федерации, исполнения нормативных правовых актов по вопросам обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны общественного порядка, а также предполагал проверку правильности режима пользования и распоряжения объектами государственной собственности субъектов Российской Федерации, находящимися в ее ведении.
Исключение полиции из сферы контроля органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации не означает, что полиция становится для них абсолютно бесконтрольной. В соответствии с частью 3 статьи 8 Закона полиция регулярно информирует государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год).
В целях организации взаимодействия и координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями в сфере правопорядка, общественной безопасности, профилактики правонарушений в субъектах Российской Федерации образованы постоянно действующие координационные совещания <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. N 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка".