Статья 8 ФЗ-3 О полиции РФ. Открытость и публичность
1. Деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об административных правонарушениях, об оперативно-разыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций.
2. Граждане, общественные объединения и организации имеют право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать достоверную информацию о деятельности полиции, а также получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральным законом.
3. Полиция регулярно информирует государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами. Периодичность, порядок отчетности, а также категории должностных лиц, уполномоченных отчитываться перед указанными органами и гражданами, определяются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
4. Полиция в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставляет сведения о своей деятельности средствам массовой информации по официальным запросам их редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.
5. По заявкам редакций средств массовой информации в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, осуществляется аккредитация журналистов для освещения деятельности полиции.
6. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе учреждать средства массовой информации для освещения деятельности полиции.
Комментарий к Ст. 8 федерального закона «О полиции» в РФ
1. Выстраиванию принципиально новой системы взаимоотношений полиции и общества, полиции и конкретного человека способствует реализация принципа открытости публичности деятельности полиции (статья 8). В общем виде он может быть охарактеризован как возможность всех заинтересованных лиц ознакомиться с содержанием принимаемых органами внутренних дел решений и иных документов, это право и возможность знать, четко представлять, чем занимается полиция и как она это делает <1>. Публичность рассматривается как способность органов власти "слышать голоса всех, а не только сильнейших" <2>, не на словах, а на деле уважать индивида, его права и справедливые интересы, способность вести диалог с обществом, взаимодействовать с масс-медиа.
--------------------------------
<1> См.: Пызина Г.В. Транспарентность исполнительной власти: сущность и механизмы реализации в современной России: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2006; Ивонин М.Ю. Транспарентность государственного управления как объект социологического исследования: Автореф. дис. ... канд. социол. наук. Новосибирск, 2007.
<2> Смирнов А.В. Публичность (открытость) судебной власти как условие демократии в России // URL: https:// kalinovsky-k.narod.ru/ b/ st/ smirnov2004.htm.
2. Содержание части 1 комментируемой статьи, на первый взгляд, противоречит самому названию статьи, поскольку раскрывает не сущность открытости и публичности в деятельности полиции, а изъятия из действия этого принципа. Часть 1 устанавливает, что деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это, во-первых, не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, производстве по делам об административных правонарушениях, оперативно-розыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны; во-вторых, не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций.
Нетрудно заметить, что оба вида ограничений, не умаляя значение принципа открытости и публичности, исходят из специфики полицейской деятельности, особенностей осуществления уголовного преследования и в той или иной мере связаны с такими категориями, как тайна, персональные данные, информация ограниченного доступа.
В правовом отношении институт тайны применительно к рассматриваемым вопросам представляет интерес с точки зрения оснований и пределов ограничения открытости (гласности), например следствия и дознания, и определения границ вмешательства в сферу их действия, разработки гарантий защиты.
В силу части 3 статьи 161 УПК РФ сведения о ходе предварительного расследования могут быть преданы гласности только с разрешения прокурора, следователя или лица, производящего дознание. Названные сведения могут касаться как характера производимых следственных действий, так и доказательственной базы, перспектив расследования, круга лиц, участвующих в расследовании.
Принцип открытости (гласности) присущ и производству по делам об административных правонарушениях, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве, членов их семей, близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц (статья 24.3 КоАП РФ).
Согласно статье 3 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" открытость как принцип замещается принципом конспирации. Он означает необходимость использования при осуществлении оперативно-розыскной деятельности методов, приемов, правил и средств, позволяющих сохранять в тайне от лиц, причастных к совершению преступлений, а значит, и окружающих действия полиции по выявлению, раскрытию преступлений, розыску лиц, их совершивших.
3. Открытость деятельности полиции ограничена и в силу того, что в процессе ее осуществления сотрудники полиции могут оперировать сведениями, составляющими государственную тайну. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" <1> запрещает относить к государственной тайне и засекречивать сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии преступности; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами (статья 7).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 - 8235, 4673; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; N 46 (ч. II). Ст. 4449; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2007. N 49. Ст. 6055, 6079; 2009. N 29. Ст. 3617; 2010. N 47. Ст. 6033; 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4590, 4596; N 46. Ст. 6407.
Статьей 9 указанного Закона определен порядок отнесения сведений к государственной тайне. Соответственно Указом Президента Российской Федерации утвержден список сведений, составляющих государственную тайну <1>. Таковыми применительно к системе МВД России признаются: сведения, раскрывающие силы, средства, источники, методы, планы, результаты оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения; сведения о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; сведения, раскрывающие принадлежность конкретных лиц к кадровому составу подразделений, непосредственно осуществляющих борьбу с организованной преступностью и коррупцией, специальным оперативным подразделениям; сведения, раскрывающие силы, средства, методы, планы, состояние или результаты проведения контртеррористических специальных операций, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения; сведения, раскрывающие силы, средства или методы ведения следствия по уголовным делам о преступлениях против основ конституционного строя, безопасности государства, мира или безопасности человечества, по уголовным делам, в ходе предварительного следствия по которым исследуются обстоятельства, содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне, и др.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775; 1998. N 5. Ст. 561; 2001. N 24. Ст. 2418; N 38. Ст. 3724; 2002. N 22. Ст. 2074; 2005. N 10. Ст. 807; 2006. N 8. Ст. 892; 2007. N 53. Ст. 6550; 2008. N 15. Ст. 1525; N 18. Ст. 2007; N 31. Ст. 3702; N 37. Ст. 4182; 2009. N 21. Ст. 2547; N 24. Ст. 2919; N 40 (ч. II). Ст. 4684; 2010. N 50. Ст. 6655; 2011. N 15. Ст. 2083; N 24. Ст. 3414.
4. Открытость в деятельности полиции не должна нарушать права граждан, общественных объединений и организаций. Иными словами, сведения о гражданах, информация о деятельности объединений и организаций, ставшая известной полиции, не должны предаваться гласности, если это нарушает их права и законные интересы. В основании данного положения также лежит понятие тайны (коммерческой, служебной, банковской, налоговой), порядок пользования и распространения которой третьими лицами закреплен в федеральном законодательстве <1>. Информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу, обозначается термином "персональные данные". Порядок использования и распространения такой информации регулируется Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" <2>. В соответствии с Кодексом поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка "сведения конфиденциального характера, получаемые должностными лицами по поддержанию правопорядка, сохраняются в тайне, если исполнение обязанностей или требования правосудия не требуют иного" (статья 4).
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 29 июля 2004 г. "О коммерческой тайне" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283; 2006. N 6. Ст. 636; N 52 (ч. I). Ст. 5497; 2007. N 31. Ст. 4011; 2011. N 29. Ст. 4291; Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 44; N 30 (ч. II). Ст. 3121; 2007. N 31. Ст. 4011; 2011. N 15. Ст. 2038; N 27. Ст. 3880; 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7067; Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности"; НК РФ (часть первая).
<2> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3451; 2009. N 48. Ст. 5716; N 52 (ч. II). Ст. 6439; 2010. N 27. Ст. 3407; N 31. Ст. 4173, 4196; N 49. Ст. 6409; N 52 (ч. I). Ст. 6974; 2011. N 23. Ст. 3263; N 31. Ст. 4701.
Нарушение сотрудником полиции установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации, затрагивающей права и законные интересы объединений и организаций, а также персональных данных влечет юридическую ответственность, в том числе уголовную (статьи 183 "Незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну", 137 "Нарушение неприкосновенности частной жизни" УК РФ) и административную (статья 13.11 "Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных)" КоАП РФ).
5. Наряду с положениями, регулирующими вопросы открытости в деятельности полиции и в той или иной мере содержащимися в ранее действовавшем законодательстве о милиции, комментируемый Закон содержит ряд новелл, в частности распространяя не только на граждан, но и на общественные объединения и организации право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права (часть 2 статьи 8).
К числу новелл Закона о полиции необходимо отнести те предписания статьи 8, которые раскрывают суть публичности в деятельности полиции. Здесь целесообразно обратить внимание на предусмотренные Законом обязанности полиции: а) регулярно информировать государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами (часть 3 статьи 8); б) по официальным запросам редакций средств массовой информации предоставлять им сведения о своей деятельности, проводить пресс-конференции, рассылать справочные и статистические материалы (часть 4 статьи 8); в) установить порядок и по заявкам редакций средств массовой информации осуществлять аккредитацию журналистов для освещения деятельности полиции (часть 5 статьи 8). Следует также подчеркнуть, что МВД России получило право учреждать специализированные средства массовой информации для освещения деятельности полиции (часть 6 статьи 8).
Указанные новеллы в правовом регулировании деятельности полиции обязаны своим происхождением либо положениям действующего федерального законодательства, касающегося вопросов транспарентности деятельности органов исполнительной власти <1>, либо сложившейся практике освещения деятельности органов внутренних дел.
--------------------------------
<1> См., например: Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170; 2009. N 20. Ст. 2392.
Приказом МВД России от 30 августа 2011 г. N 975 "Об организации и проведении отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России" утверждена Инструкция, устанавливающая порядок организации и проведения отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России перед законодательными и представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и перед гражданами <1>.
--------------------------------
<1> Зарегистрирована в Минюсте России 22 сентября 2011 г., регистрационный N 21859 // Российская газета. 2011. 30 сент., 3 окт.
Например, руководитель территориального органа МВД России на районном уровне отчитывается перед представительным органом муниципального образования о деятельности подчиненного органа внутренних дел не реже одного раза в год. Участковый уполномоченный полиции отчитывается о результатах своей работы на собрании граждан, проживающих на обслуживаемом им административном участке, не реже одного раза в квартал.