Статья 9 ФЗ-3 О полиции РФ. Общественное доверие и поддержка граждан
1. Полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан.
2. Действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан.
3. В случае нарушения сотрудником полиции прав и свобод граждан или прав организаций полиция в пределах своих полномочий принимает меры по восстановлению нарушенных прав и свобод. В порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, полиция приносит извинения гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции, по месту нахождения (жительства), работы или обучения гражданина в соответствии с его пожеланиями.
4. Сведения, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию гражданина, преданные гласности сотрудником полиции, в случае признания их не соответствующими действительности судом, следователем, органом дознания или самой полицией должны быть опровергнуты в той же форме, в какой они были преданы гласности, в возможно короткий срок, но не превышающий одного месяца со дня признания таких сведений не соответствующими действительности.
5. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел организует и проводит постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. Результаты указанных мониторингов регулярно доводятся до сведения государственных и муниципальных органов, граждан через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет.
6. Общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
7. При федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и территориальных органах образуются общественные советы, которые призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции путем:
1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности;
2) участия в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции;
3) проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции;
4) обсуждения вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации;
5) осуществления общественного контроля за деятельностью полиции.
8. Общественные советы формируются на основе добровольного участия в их деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и организаций в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации.
Комментарий к Ст. 9 федерального закона «О полиции» в РФ
1. Впервые в практике издания в России статусных законов в числе принципов деятельности органов государственной власти, в данном случае полиции, закреплен принцип общественного доверия и поддержки граждан. Строго говоря, именно кризис общественного доверия к работе милиции во многом инициировал появление Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. N 1468 "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" <1>, положившего начало реформированию системы МВД России.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. I). Ст. 6536; 2011. N 10. Ст. 1340.
В последние годы уровень доверия населения к органам власти, в том числе к правоохранительным органам, при всем желании нельзя назвать высоким. Это подтверждают и регулярные мониторинги общественного мнения. Так, 29 января - 1 февраля 2010 г. Аналитический центр Юрия Левады (Левада-Центр) провел опрос по репрезентативной выборке 1600 россиян в возрасте от 18 лет в 127 населенных пунктах 46 регионов страны. Результаты опроса показали, что в России наблюдается устойчивое недоверие населения к правоохранительным органам. Особенно низко респонденты оценивают деятельность милиции. Страх перед произволом милиционеров как представителей власти лишь незначительно уступает страху перед террористами, нападением хулиганов и преступников.
Не случайно поэтому в систему норм о принципах деятельности полиции как нового правоохранительного института законодатель включил предписание о том, что "полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку со стороны граждан" (часть 1 статьи 9), а затем раскрыл основные направления решения этой задачи, которые можно объединить в две группы.
2. Первое направление - это, по существу, нравственные императивы поведения сотрудника полиции, облеченные в форму правовых предписаний. Закон обязывает сотрудника к тому, чтобы его действия были обоснованными и понятными для граждан (часть 2 статьи 9). Специфика полицейской службы, обстоятельства, в которых сотруднику приходится принимать решения, например о задержании гражданина, применении иных предусмотренных законодательством мер государственного принуждения, могут порождать ситуации нарушения сотрудником полиции прав и свобод граждан или прав организаций. В подобных случаях Закон обязывает сотрудника в пределах своих полномочий принять меры к восстановлению нарушенных прав. Впервые в практике правового регулирования комментируемая норма предписывает сотруднику полиции публично принести извинения гражданину, чьи права и свободы были им нарушены, по месту нахождения, работы, учебы или по месту жительства в соответствии с его пожеланиями (часть 3 статьи 9).
Впервые также, следуя общеправовому принципу о публичном опровержении недостоверных сведений <1>, установлено, что сведения, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию гражданина, преданные гласности сотрудником полиции, в случае признания их не соответствующими действительности судом, следователем, органом дознания или самой полицией должны быть опровергнуты в той же форме, в какой они были преданы гласности, в возможно короткий срок, но не позднее чем через один месяц со дня признания таких сведений не соответствующими действительности (часть 4 статьи 9).
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232; N 52 (ч. I). Ст. 5497; 2007. N 7. Ст. 839; N 16. Ст. 1828; N 30. Ст. 3807; N 49. Ст. 6071; 2008. N 20. Ст. 2255; N 44. Ст. 4985; 2009. N 19. Ст. 2279; N 39. Ст. 4542; N 51. Ст. 6157; N 52 (ч. I). Ст. 6430; 2010. N 21. Ст. 2525; N 31. Ст. 4163; N 40. Ст. 4969; 2011. N 15. Ст. 2029; N 23. Ст. 3255; N 27. Ст. 3880; N 29. Ст. 4293; N 30 (ч. I). Ст. 4590; Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 7. Ст. 300; СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 169; N 24. Ст. 2256; N 30. Ст. 2870; 1996. N 1. Ст. 4; 1998. N 10. Ст. 1143; 2000. N 26. Ст. 2737; N 32. Ст. 3333; 2001. N 32. Ст. 3315; 2002. N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3029, 3033; 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2708; N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; N 45. Ст. 4377; 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3104; 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3452; N 43. Ст. 4412; 2008. N 19 (поправка); N 52 (ч. I). Ст. 6236; 2009. N 7. Ст. 778; 2011. N 25. Ст. 3535; N 29. Ст. 4291.
3. Второе направление - это комплекс предписаний организационно-правового характера, предусматривающих, в частности, проведение постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества (часть 5 статьи 9) и определяющих в качестве одного из основных критериев официальной оценки деятельности полиции общественное мнение (часть 6 статьи 9).
Мониторинг (отслеживание) - это исследовательская, аналитическая работа, связанная с систематическим сбором и обработкой информации, которая может быть использована для улучшения процессов принятия управленческих решений в сфере деятельности органов внутренних дел, информирования общественности о результативности этой деятельности. Из возможных организационно-аналитических функций мониторинга часть 5 комментируемой статьи закрепляет лишь проведение мониторинга общественного мнения о деятельности полиции. Организационной основой проведения такого мониторинга может считаться Приказ МВД России от 30 декабря 2007 г. N 1246 "О повышении эффективности изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации". Утвержденной инструкцией установлено, что изучение общественного мнения о деятельности органов внутренних дел осуществляется ежегодно с 1 марта по 20 апреля и с 1 сентября по 20 октября путем опросов населения с использованием анкет и опросных листов. В каждом из субъектов Российской Федерации опросом должно быть охвачено не менее 300 местных жителей и 200 сотрудников внутренних дел.
Часть 6 комментируемой статьи в качестве одного из основных критериев официальной оценки деятельности полиции закрепляет общественное мнение. Здесь законодатель исходит из мировой практики оценки работы полиции и взаимодействия сил правоохраны с институтами гражданского общества, общая конфигурация которого сложилась уже в начале XX в. и остается актуальной в наши дни <1>. Идеи постоянного учета общественного мнения в процессе управления органами внутренних дел неоднократно высказывались и российскими учеными <2>. Сейчас это положение нашло отражение в системе критериев оценки оперативно-служебной деятельности, установленной Инструкцией по оценке деятельности управлений на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, линейных управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России от 26 декабря 2011 г. N 1310.
--------------------------------
<1> См.: Critckley T.A. A history of police in England and Wales. London, 1978. P. 24; Свон Р.Д. Становление и развитие полицейской системы и ее кадрового обеспечения в США // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 1999. N 2.
<2> См.: Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования). СПб., 1998; Касьян В.Ю. Оценка организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Вопросы методологии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Копылов А.В. Изучение динамики общественного мнения в управленческой деятельности органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
Необходимо иметь в виду, что общественное мнение - острый инструмент оценки любых явлений и процессов, и пользоваться им следует весьма осторожно. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что, во-первых, мониторинг общественного мнения не может заменить иные способы оценки результативности и качества деятельности полиции; во-вторых, проведение мониторинга и оценка его результатов должны проводиться специалистами, желательно независимыми экспертами из организаций, не подчиненных органам внутренних дел.
4. Часть 7 комментируемой статьи предусматривает создание при МВД России и его территориальных органах общественных советов, призванных обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции. Обозначены основные направления их деятельности.
Свою конкретизацию нормы части 7 нашли в Указах Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. N 668 "Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах" <1> и от 28 июля 2011 г. N 1027 "Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3154.
<2> СЗ РФ. 2011. N 31. Ст. 4712.